反洗錢推動虛擬資產服務進入全面監管時代_虛擬資產:虛擬資產包括哪些科目

近期，香港和新加坡分別發布了關于將虛擬資產服務納入牌照監管的咨詢意見。2020年11月，香港財經事務及庫務局發布《有關香港加強打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規管的立法建議公眾咨詢》，而在2020年7月，MonetaryAuthorityofSingapore發布了《ConsultationPaper：onaNewOmnibusActfortheFinancialSector》。

這兩份咨詢意見的目的在于落實FATF的Recommendation15中加強虛擬資產領域的反洗錢，將虛擬資產服務納入牌照監管的要求。兩份咨詢意見的出臺預示著虛擬資產服務的全面監管時代不再紙上談兵，而是真的要來了。本文將結合FATF的指引、香港及新加坡的咨詢意見，簡要分析虛擬資產服務納入牌照監管后的主流監管方式，或許可以為將來中國內地將虛擬資產服務全面納入監管提供借鑒。

一、背景——FATF更新指引

本次兩份咨詢意見的出臺的背景均源于FATF對反洗錢國際標準建議中關于加強虛擬資產服務領域加強反洗錢措施所進行的更新。由于香港和新加坡均為FATF成員，為落實該等措施，需要通過更新立法將虛擬資產服務列入強制發牌范疇。

2019年6月，FATF更新了“INTERNATIONALSTANDARDSONCOMBATINGMONEYLAUNDERINGANDTHEFINANCINGOFTERRORISM&PROLIFERATIONTheFATFRecommendations”中針對新科技領域反洗錢的Recommendation15。下文將根據Recommendation15及釋義介紹FATF對于虛擬資產服務的反洗錢監管主要的方面。

外灘大會發布全國首個基于區塊鏈技術的反洗錢聯防白皮書:9月25日，在上海舉辦的首屆外灘大會發布了智能反洗錢白皮書《推動風險信息共享技術——區塊鏈融入金融犯罪合規》。據了解，這是區塊鏈技術在反洗錢聯防領域的首次應用，能在兼顧反洗錢信息保密和保護用戶數據的基礎上，幫助反洗錢機構準確識別高風險信息，提升洗錢風險防控。據白皮書介紹，由于區塊鏈技術本身的安全性和不可篡改特質，不僅能確保鏈上的每一次數據記錄都真實可靠，而且可以隨時被審計、查閱，有效降低機構間的信任成本，提升防范洗錢風險和打擊金融犯罪效率。[2020/9/25]

根據FATF的監管框架，全球對反洗錢的監管主要分兩部分，一是對金融業的監管，二是對存在較高洗錢風險的指定非金融業的監管。在FATF指引更新前，各法域實踐中劃定的指定非金融業范圍通常包括房地產業、貴金屬交易、公司設立和注冊代理服務等，虛擬資產服務并未納入其中。?

二、納入牌照監管

FATF的要求

FATF成員適用本法域的法律，必須要求虛擬資產服務提供商取得監管機關發放的牌照或完成注冊。FATF成員還可以選擇要求設立于其他法域虛擬資產服務提供商為在本法域運營向監管機關申請牌照。需要說明的是，該等發牌的監管機關必須是相應法域所對應的權威監管機關，而非自律管理組織。以上要求，FATF成員需要通過立法予以體現。簡單來說，根據FATF的要求，一家虛擬資產服務提供商必須取得設立地的牌照，如在設立地以外的法域運營，依運營地法律可能需要取得牌照。

英國新反洗錢條例覆蓋ICO:金色財經報道，英國在已經很嚴格的歐盟第五項反洗錢指令（5AMLD）的基礎上增加了進一步的規定。英國金融行為監管局（FCA）零售和監管調查總監Therese Chambers在3月6日的講話中表示，新的《反洗錢條例》（或MLR）將英國金融行為監管局（FCA）定位為針對某些加密目標的反洗錢（AML）監督者。Chambers表示，MLR超越了5MLD，包括了更廣泛的活動，例如ICO。Chambers解釋說，FCA的監管監督更多地側重于加密貨幣領域的業務往來。此前，歐盟（EU）于2018年7月鞏固了新的反洗錢法規，被稱為第五反洗錢指令（5AMLD）。[2020/3/7]

但是，FATF也列出了例外，如果虛擬資產服務商本身是持牌金融機構，并且滿足FATF反洗錢要求的話，不需要另行申請牌照。

香港的實踐

2019年11月，香港證監會發表立場書，將持牌的虛擬資產交易平臺納入監管沙盒，并列明與持牌證券經紀商、自動化交易場所的標準相若的監管標準。自愿發牌制度屬自愿性質，只適用于提供證券型虛擬資產交易服務的平臺。至于提供非證券型虛擬資產交易的平臺則不收該制度監管。

而香港于2019年9月23日修訂的《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》亦暫未把虛擬資產服務納入發牌監管范疇。

故本次的香港咨詢意見即建議修訂《打擊洗錢條例》，將虛擬資產交易服務納入強制發牌范疇，任何有意在香港從事虛擬資產交易平臺服務的人士必須向相關證監會申請牌照，并且建議只有在香港成立并有固定營業地點的公司有資格申請。從這個角度看，香港的咨詢意見可能更加嚴格與FATF的建議。

動態 | 荷蘭財長向議會提交一系列反洗錢措施 內容包括監管加密貨幣:據NL Times消息，周一，荷蘭財政部長Wopke Hoekstra、司法與安全部長Ferdinand Grapperhaus向議會提交了一系列反洗錢措施。其中部分內容為：禁止超過3000歐元的現金支付，監管加密貨幣，停止流通500歐元的鈔票。 其他措施包括提高反洗錢監管機構FIU Nederland和其他調查機構的能力，以便他們能夠調查更多可疑交易的報告。銀行將被鼓勵分享可疑客戶的信息。荷蘭將倡導建立一個歐洲反洗錢監管機構，以便在國際層面更好地協調打擊這一犯罪。[2019/7/1]

新加坡的實踐

在新加坡2019年12月的關于支付服務法案的咨詢意見中，已經建議將在新加坡運營的FATF建議的虛擬資產服務列入監管范圍。但目前，新加坡尚未針對設立地為新加坡的資產服務提供商納入牌照監管。

而本次新加坡咨詢意見，即建議通過立法將設立于新加坡的虛擬資產服務列入牌照管理，由MAS作為發牌監管機關。

三、牌照監管的業務范圍

FATF指引在定義部分以列舉的方式對虛擬資產服務進行了說明，以明確應當納入牌照監管的虛擬資產服務提供商的業務范圍。

FATF的定義和范圍

1、虛擬資產的定義

在說明牌照監管的業務范圍之前，先要明確虛擬資產的范圍。

動態 | 韓國將廢除加密反洗錢法，轉而尋求直接立法:據bitcoinnews援引Coindesk 5月9日的報道，韓國政府現已決定廢除虛擬貨幣的反洗錢指南，并將引入立法直接規范加密貨幣交易。上周，韓國金融服務委員會將“防止虛擬貨幣洗錢指南”納入了22項計劃廢除的行政指南清單中。這是因為FATF（金融行動特別工作組）發布了虛擬資產服務提供商指南的解釋性說明草案。一旦修正案獲得批準，將需要加密貨幣交易所向銀行提供其對AML數據的全面分析，以便維護其賬戶。這種國家層面的直接控制旨在增加用戶保護和交易透明度。[2019/5/11]

FATF指引對虛擬資產的定義如下：“虛擬資產是價值的一種數字化形式，可以通過數字化交易、轉移以達到支付或投資的目的。但是虛擬資產不應包括法幣、證券或任何已經出現在FATF指引中的金融資產的數字化形式。”

2、虛擬資產服務提供商的定義

FATF指引將虛擬資產服務提供商定義為提供以下一項或多項指定服務，而又未依據其他規定納入FATF指引要求的反洗錢監管范疇的自然人或法人。該等服務包括：

(i)?進行虛擬資產與法定貨幣的交易；

(ii)進行一種或多種虛擬資產之間的互相交易；

(iii)虛擬資產轉移；

(iv)為虛擬資產提供托管或管理服務或提供控制虛擬資產的工具；以及

(v)??為發行虛擬資產提供相關的金融服務。

全球反洗錢監察機構FATF將加大對利用數字貨幣進行洗錢的監管力度:全球性政府間機構金融行動特別工作組（FATF）表示，將加強監控加密貨幣在洗錢行為中的使用。根據最近一次會議上周五發布的備忘錄，工作組表示，它已經采納了最近關于加密貨幣洗錢風險和各國采取監管措施的報告的調查結果，決定實施其他措施來應對加密貨幣的洗錢風險。盡管該機構尚未制定具體的實施方案，但這次會議表明全球監管機構越來越重視非法使用可能破壞全球金融體系的加密貨幣。[2018/3/13]

因此，綜合前述定義及Recommendation15的規定，以上5項業務是被FATF納入牌照監管的虛擬資產服務范圍。提供該等服務的個人或法人均應按照設立地法律規定申請牌照。

香港的實踐

香港咨詢意見建議對應FATF指引的要求將虛擬資產交易平臺在內的虛擬資產服務納入牌照監管范圍。

值得注意的是，香港的咨詢意見將僅提供買賣雙方展示報價的私人交易平臺排除在牌照監管范圍之外。

新加坡的實踐

為與FATF指引保持一致，新加坡將DigitalToken服務納入牌照監管，并且細化了DT服務的范圍。

新加坡咨詢意見建議，新法案中DT服務包括如下項目：

DT交易服務;

促成DT交換的服務;

引導或試圖引導任何個人或主體進行DT交換或買賣的服務；

為提供轉移或協助轉移DT的服務而接收DT;

提供保護或管理DT以及DT相關的金融產品的服務;

為買賣DT提供咨詢服務。?

四、發牌條件

既然要把虛擬資產服務納入牌照監管，各方最關心的問題之一無疑是發牌條件。

FATF的要求

FATF指引本身并未強制規定針對虛擬資產服務提供商的具體發牌條件，也未強制各成員對虛擬資產服務提供商單獨列出牌照，而是僅要求相應發牌條件必須受限于全面履行FATF下相應反洗錢義務。

香港的實踐

根據香港咨詢意見，主要發牌條件可歸納為以下幾項：

于香港成立；

在香港有固定營業地點；

具有法人地位；

虛擬資產服務提供商的所有負責人及最終擁有人均為香港證監會批準適當人選，而香港證監會會考慮該等人士在反洗錢、恐怖主義融資方面是否由不良記錄；以及

至少擁有2位負責人，且該等負責人將在持牌人違規發生時承擔個人責任。?

新加坡的實踐

根據新加坡咨詢意見，主要發牌條件可歸納為以下幾項：

在新加坡有固定營業地點;

至少指派一人在固定營業地點，接收MAS的紙面通知以解決任何反洗錢、反恐融資相關的質詢以及來自任何用戶或客戶關于DT服務的投訴；

在固定營業地點保存所有關于由持牌人提供的DT服務相關的交易記錄，并可能在適當時間內供監管機構查詢；

符合由MAS通過紙面通知提出的財務要求；

任何董事、總裁及相應高管應當是適格個體。

五、對中國內地立法的影響

除了發牌監管的相關規定外，香港和新加坡在各自的咨詢意見里還根據FATF指引的要求，對虛擬資產服務提供商的業務運營提出了詳細的監管要求，例如風險管理、信息披露、預防市場操控等。從FATF指引和新加坡及香港的兩份咨詢意見來看，虛擬資產服務行業的地位正在逐漸清晰，正在比照銀行、信托等傳統行業納入發牌監管范疇，進入全面監管時代，而不再是游離于監管之外。

與香港、新加坡不同，由于94公告依然有效，在中國內地，虛擬資產服務尚未全面開放。但是，鑒于虛擬資產交易的日益活躍，在周邊法域將虛擬資產服務逐步納入全面監管的大環境下，中國內地也可能逐步改堵為疏，通過立法、監管等方式引導虛擬資產服務行業規范、有序建立和運營。

中國內地作為FATF的成員之一，若在中國內地逐步放開虛擬資產服務，也需要根據FATF的指引，將發牌監管、運營監管等反洗錢、反恐融資要求內化為本國法律法規，以供相關主體遵循。香港和新加坡的經驗可供借鑒，中國內地也需要結合自身的特點對立法予以本土化。

結語

虛擬資產交易由于其高度隱匿性特點，確實涉及蘊含了較高的洗錢和恐怖主義融資風險。因此，全球對虛擬資產交易的反洗錢、反恐融資的強化是必然的趨勢。而從監管虛擬資產服務提供商的角度切入虛擬資產服務領域的反洗錢工作是目前最直接有效的措施之一。因此，反洗錢也在推動著虛擬資產服務進入全面監管時代。一個規范化的數字世界大門正在開啟。

?FATF指theFinancialActionTaskForceonMoneyLaundering，反洗錢金融行動特別工作組。

?INTERPRETIVENOTETORECOMMENDATION15

證監會的《監管虛擬資產交易平臺立場書》載于

https://www.sfc.hk/web/files/ER/PDF/20191106PositionPaperandAppendix1toPositionPaper(Chi).pdf

見香港咨詢意見2.3

?見香港咨詢意見2.13

Avirtualassetisadigitalrepresentationofvaluethatcanbedigitallytraded,ortransferred,andcanbeusedforpaymentorinvestmentpurposes.Virtualassetsdonotincludedigitalrepresentationsoffiatcurrencies,securitiesandotherfinancialassetsthatarealreadycoveredelsewhereintheFATFRecommendations

見新加坡咨詢意見3.12

?見香港咨詢意見2.13、2.14和2.15

見新加坡咨詢意見3.17

94公告指由中國人民銀行、中央網信辦、工業和信息化部、工商總局、銀監會、證監會、保監會等7部委于2017年9月4日發布的《關于防范代幣發行融資風險的公告》

作者：樊曉娟印磊洪嘉賓竺雨辰

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