鄧建鵬：中國區塊鏈監管困境與未來之路 ──兼論Libra的風險與監管問題_區塊鏈:區塊鏈適合什么人做

內容摘要：區塊鏈技術快速發展的同時，也帶來諸多風險。對此，中國的規范監管一方面有效控制了部分風險，另一方面也存在諸多不足。這些不足包括“無幣區塊鏈”內涵存在矛盾，虛擬貨幣法律定性存在欠缺，監管政策與現行法間不和諧，“證券”概念與監管的局限，法規對一些重要概念未作明確界定。故而，僅以一刀切式的監管政策無法長期有效應對區塊鏈領域的風險。特別是近期Facebook計劃發布天秤幣項目，未來很可能沖擊主權國家的貨幣政策，影響深遠。為此，針對區塊鏈領域，在參照國際經驗的基礎上，中國監管機構應以謹慎監管為原則進行適度放開，同時提升監管手段的有效性和靈活性。

一、區塊鏈與Libra的合規問題與監管爭論

區塊鏈是具有去信任、價值可編程和去中心化特色的技術，其潛在價值難以估量。筆者在此前研究中即指出，作為信息技術領域出現的偉大創新，區塊鏈將推動信息互聯網向價值互聯網轉型，可能影響諸多產業領域甚至挑戰一些現行商業模式和制度。其近年來得到諸多國家、機構和個人重視。不過，和互聯網與信息技術不同，比特幣及其所依托的底層技術區塊鏈在產生伊始，即自帶金融風險，其自身并非完全技術中立或價值中立，或者說，區塊鏈技術存在較為典型的價值觀偏向。2009年年初，化名為中本聰的網絡匿名人士在比特幣白皮書中提出，“我們需要一個基于密碼學驗證而不是基于信任的電子支付系統，可以允許任意雙方直接進行交易而不需要借助可信的第三方。”

比特幣與區塊鏈技術的出現，部分與哈耶克貨幣私人發行思想契合，同時表達了部分計算機極客對主權國家多年來超發貨幣∕金融危機的厭惡。有研究者認為，區塊鏈的出現，實際上是民間對于金融危機提出的一種解決方案。從經濟角度而言，區塊鏈技術與金融業具有互為補充的邏輯。因此，區塊鏈在銀行、支付、票據、證券、保險和會計審計等金融相關領域開展非常廣泛的運用。自2009年以來，區塊鏈技術尤其在虛擬貨幣、虛擬貨幣交易所和首次代幣發行∕ICO領域，孕育著巨大金融風險。僅在比特幣領域，研究者認為，其帶來的風險就包括便利黑色市場交易、避稅、洗錢以及恐怖主義融資等。

在2019年6月18日，美國互聯網社交巨頭Facebook發布天秤幣白皮書，引起業界震動！據其發布的白皮書，Facebook的使命是“建立一套簡單的、無國界的貨幣和為數十億人服務的金融基礎設施”。天秤幣以一籃子貨幣作為資產儲備，以Facebook已有的27億個用戶移動終端為基礎。因此，它的每一個移動App都有事能成為Libra支付網絡的一個節點。但是，天秤幣存在諸多合規問題，給未來監管帶來巨大挑戰。

其一，天秤幣的正常發展，將面臨牌照的問題。比如在美國，要傳輸和轉移貨幣，應在各州應申請MSB牌照。全世界各國牌照監管政策存在很大差異，這意味著它的合規成本未來比較高。

其二，天秤幣系統運行及其業務發展涉及到重大信息披露問題。如它的合作支付處理信息、資金損失的信息、關聯方利益沖突的信息、資金轉移的信息等等，它在這個領域的合規必須做足充分準備。

其三，資金管理不善存在的風險。據白皮書所知，天秤幣系統未來投資政府債券等標的，如果投資失敗，致使資金產生重大虧損，可能會對天秤幣系統產生巨大沖擊。

聲音 | 鄧建鵬：用區塊鏈來治理區塊鏈，積極推動區塊鏈行業自治:中央財經大學法學院教授鄧建鵬表示，引導區塊鏈安全有序發展，首先就要制定標準，界定什么樣的區塊鏈是合規的。另外,積極推進法律代碼化,“區塊鏈本身就是一些代碼，在代碼研發、編制的時候，有關部門可以出臺一些指引，要求在編制代碼時適當地把一些法律的要件或者一些要素編到代碼里面去，實現法律代碼化，以鏈制鏈，用區塊鏈來治理區塊鏈，這樣就不需要執法人員去額外地監管區塊鏈”。此外,鄧建鵬還認為，要積極推動區塊鏈行業的自治，讓行業協會來制定治理章程，在治理章程的基礎上，再考慮制定相關法律法規。（法制日報）[2019/11/11]

其四，天秤幣將發也許發展為一家獨大，則可能違背競爭法，或者因其壟斷地位，而違背反壟斷法的要求。Facebook背后的股東和它的合作方實力非常雄厚，如果運轉順利，將有可能成為全球最大的超主權貨幣，很可能觸及一些國家反壟斷相關法律。

其五，抗審查的風險。從白皮書可知，天秤幣注重保護用戶的隱私，其將與用戶真實身份沒有完全掛鉤。因此，它與各個國家對銀行金融機構的基本要求，比方KYC、AML等原則相沖突。這種抗審查的模式可能在不同國家違背相關監管與法律。

其六，一些國家，比如中國有明確的跨境支付、跨境資產流動以及外匯管制政策。由于區塊鏈點對點的技術，使得像空氣一般的天秤幣系統可以在不同國家間自由的隨時隨地流動。因此，民眾將可以便利地購買天秤幣，這實質上是變相購買外匯。這種交易模式突破了限制購買外匯的政策。與此相關，還可能帶來包括突破跨境資產轉移及跨境外匯管制等等。

有學者認為，對區塊鏈系統相關的監管爭論已經產生。廣義而言，爭論主要圍繞以下三點展開：不合法性、分類以及法律效力。實質上，如上所述，區塊鏈技術涉及的金融風險最為典型和集中。主流研究者認為，在區塊鏈領域，需要納入監管的業務活動主要有三類：一是以虛擬貨幣為基礎資產的衍生品交易，如美國商品期貨交易委員會監管下的比特幣期貨交易等。二是為虛擬貨幣交易提供的支付服務，如使用法定貨幣為比特幣買賣提供資金劃轉服務的行為均屬于支付業務，需持有支付服務機構牌照。三是私人虛擬貨幣交易平臺。此外，還包括ICO融資模式。因其巨大風險，這個行業受到中國中央金融監管機構重視，自2013年以來，監管機構發布了系列重要行政規范性文件，實施對區塊鏈的規范監管。

為此，本文首先梳理近兩年區塊鏈監管的主要內容；其次，評估監管內涵存在的重要問題；最后，針對天秤幣等行業新現象，反思監管政策，并提出一些建議。

二、監管政策的內容、困境和反思

94《公告》指出，代幣發行融資本質上是一種未經批準非法公開融資的行為。ICO未經監管機構批準，即以自己發行的加密代幣面向公眾發行，以募集投資者的比特幣或以太幣。94《公告》向社會警示相關風險，包括代幣發行融資與交易中可能存在的虛假資產風險、經營失敗風險、投資炒作風險。在監管機構發布94《公告》之后，所有境內ICO均被禁止。

94《公告》還要求，代幣融資交易平臺不得從事法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換業務，不得買賣或作為中央對手方買賣代幣或“虛擬貨幣”，不得為代幣或“虛擬貨幣”提供定價、信息中介等服務。監管者叫停三種平臺的相關業務，分別是融資平臺、代幣交易平臺以及同時從事融資與代幣交易的平臺。其相關交易行為包括法定貨幣與代幣之間的兌換，以及“虛擬貨幣”相互間的兌換業務。

聲音 | 鄧建鵬：讓法治成為提升中國區塊鏈企業競爭力的基礎:11月2日，證券日報刊發中央財經大學法學院教授鄧建鵬題為《順應時代潮流 力推區塊鏈行業規范發展》的文章。文章表示，監管機構和執法部門應注重從法治角度給予區塊鏈規范和治理，讓法治成為提升中國區塊鏈企業競爭力的基礎。在區塊鏈領域嚴格執行法治精神，其重要作用在于給相關企業提供行業發展的確定性和市場的可預期性。區塊鏈行業正在部分重構金融法律制度的基礎框架，由于區塊鏈具有點對點、無國界及無特定法律責任承擔主體等特征，其帶來巨大便利的同時，亦帶來金融等領域的風險，需要國家給予規范監管甚至立法，推動區塊鏈行業安全有序發展。首先建議，監管機構加強國際協作，強化國際監管。其次，建議通過行業自律，制定行業設定自律規則，由自律規則這種“軟法”，實施行業自我治理，同政府外部監管相輔相成。最后，通過監管機構與行業自律組織及其它區塊鏈技術參與主體有效溝通和協商，形成國家規范，實現“硬法”治理之路。[2019/11/2]

自94《公告》等系列規范性文件與行業自律章程出臺后，市場上反應極其強烈。先前熱鬧紛呈的各類ICO路演活動，在接下來的一年多時間里，如昨日黃花。大量ICO眾籌平臺停止相關業務，多數項目發起人響應公告指令，主動撤下交易平臺上的代幣交易，并作好向投資人按持有代幣比例退還比特幣等虛擬貨幣的準備工作。中國金融監管機構預先連續多次發布風險警示，意圖提高民眾風險意識，遠離被騙的漩渦，有助于中國居民事先防止權益受到侵害。

但是，上述監管政策也存在一定局限性，比如此類政策并非專預設為規制諸如天秤幣這樣的穩定幣，因此，穩定幣在當前中國監管政策中尚一片空白。以筆者一孔之見，中國區塊鏈監管政策存在的重要困境如下：

“無幣區塊鏈”的困境

近年來，一方面中國中央政府與地方政府大力鼓勵區塊鏈產業的發展。2016年10月工業和信息化部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》，2016年12月區塊鏈首次被作為戰略性前沿技術、顛覆性技術寫入國務院發布的《國務院關于印發“十三五”國家信息化規劃的通知》。另據《中國區塊鏈技術和應用發展研究報告》不完全統計，2017年全國有9個省市出臺了扶持區塊鏈產業發展的相關政策措施；2018年以來，全國又有30余個省市兩級政府頒布了40余項政策措施，重點扶持區塊鏈應用，以帶動地方區塊鏈相關產業發展。黨中央、國務院和各級政府的重視，為區塊鏈技術和產業發展營造了良好的政策環境。不少地方政府紛紛開設區塊鏈產業園區，或者投入巨額政府引導基金，推動區塊鏈行業發展。但另一方面，監管機構禁止境內開設虛擬貨幣交易所和面向中國居民進行ICO的代幣融資。兩方面的法律政策合力，實質上是在推動“無幣區塊鏈”發展態勢，即監管機構鼓勵企業不發行代幣前提下，發展區塊鏈技術和應用。

然而，“無幣區塊鏈”的內涵本身存在一定矛盾。通常，幣是區塊鏈系統的激勵手段。如果區塊鏈是公有鏈，作為面向大眾的應用，往往需要發幣。幣作為激勵載體，能吸引盡可能多開發者、用戶甚至投資者。眾人被吸引到這個系統中，對它的應用發展很有幫助。諸如聯盟鏈，比方數家銀行之間搭建的區塊鏈，其節點需經過許可，方可加入，不需要另行吸引開發者、用戶甚至投資者加入，這樣的業務場景不需要幣。因此，“無幣區塊鏈”的概念在聯盟鏈中存在踐行可能。但諸如早期比特幣區塊鏈系統和后來的以太坊區塊鏈系統等公有區塊鏈，如果沒有幣作為激勵機制，就不可能有后來的發展壯大。因此，“無幣區塊鏈”在有限范圍內客觀存在，但若有“幣”作為激勵機制，圍繞公有區塊鏈上下游，將成長出完整的產業鏈條。

聲音 | 鄧建鵬：FATF指引是對“虛擬資產”的明確判定 中國監管當局應參考其財產性質的認定:就反洗錢金融行動特別工作組（FATF）發布的新指南中央財經大學法學教授鄧建鵬談到以下四點：

1. 這一指導性文件的發布說明在全球范圍內，越來越傾向于把以比特幣為代表的虛擬貨幣看作是有典型金融屬性的虛擬資產，認為其在恐怖主義融資和洗錢方面有相應應用，未來甚至可能擴大；

2. 這份文件以及國際范圍內的明確認定，對中國監管當局提供了很強的建議：承認它具有典型的金融屬性和金融風險，以及未來在相應立法和司法解釋中，正面承認它具有典型的財產性質。以此為基礎，在立法和司法解釋里面，應該考慮承認，在實踐中它部分具有私人貨幣、或近似國外貨幣的實質與功能。

3. 基于上述的認可或者承認，國內立法和司法解釋應及時回應，考慮做出相應修訂，一是在反恐融資和反洗錢方面將虛擬貨幣納入其中，同時對虛擬資產合法持有人的正當權益，在法律和司法上給予明確保護。

4. 這個指導性文件對于虛擬資產的正常發展和健康使用有積極作用，為各國的立法提供指南，為各國如何有效打擊相關的違法犯罪提供參考建議。[2019/6/22]

虛擬貨幣法律定性的欠缺

以比特幣為代表的虛擬貨幣屬于近十年來的新生事物，包括中國在內的大部分國家，對虛擬貨幣法律定性存在欠缺或空白。根據中國人民銀行等五部委在2013年發布的《關于防范比特幣風險的通知》，比特幣屬于虛擬商品，個人可以合法持有和買賣。《民法總則》第一百二十七條以模糊方式做出網絡虛擬財產應受法律保護的規定，確定“網絡虛擬財產”概念及網絡虛擬財產應受法律保護的原則。然而，《民法總則》沒有明確規定如何保護網絡虛擬財產，尚有進一步研究和立法的空間。

時至今日，中國人民銀行等五部委在2013年發布的《關于防范比特幣風險的通知》存在較大局限。一方面，虛擬貨幣種類成千上萬，難以統計，其中市場上可交易的亦高達兩千余種，并仍在快速增長和演化中，2013年的規范性文件僅限對比特幣作出規定，顯然不足；另一方面，虛擬貨幣等雖具有虛擬財產或虛擬商品特質，但諸如比特幣、以太坊等主流虛擬貨幣越來越呈現類數字貨幣性質以及金融屬性，這也是中央金融監管機構介入的重要原因。總之，若僅視虛擬貨幣為虛擬商品，將影響未來監管和立法，比如，由中國人民銀行介入“大宗虛擬商品交易”監管，是否適格？

另外，與比特幣等缺乏實際價值支撐的虛擬貨幣不同，諸如USDT以及計劃在2020年發行的天秤幣等，雖然也是基于區塊鏈技術與網絡系統發行，但是這種穩定幣均錨定法定貨幣或者部分實物資產，并非純粹的“虛擬”貨幣，這些穩定幣有著真實穩定的市場價格，其本質上類似銀行存托憑證、外匯還是等同于法幣？其在中國的合法持有者權益，法律上是否給予保護？當前我國的法律與監管方面同樣是一片空白。

我們認為，當前針對比特幣等虛擬貨幣，立法者急亟需明確其法律地位，切實保持虛擬貨幣持有者合法權益，進而統一司法上的認識和判定。美國有研究者認為，全球范圍內出現大量虛擬貨幣盜竊事件，給持有者造成巨額損失。黑客全球范圍盜竊虛擬貨幣，嚴重負面影響個人或機構權益。在保護持有者權益時，存在區塊鏈技術創新性、跨境追捕以及缺乏直接對應的法律等困境。為起訴黑客，可以通過適用《2016年商業秘密保護法》有效應對新問題。這些見解，值得中國監管者與立法者參考。

聲音 | 中央財經大學鄧建鵬：區塊鏈應及時推進國際監管協作:今日，中央財經大學教授、區塊鏈法律監管資深研究專家鄧建鵬發文表示，中國政府一些政策明確和認可了區塊鏈技術的巨大作用。如果監管機構更積極地將之納入監管與規范的道路，通過監管規則重塑交易所，掌控相關數據，會在規范監管過程中占據主動。這樣監管者在有所準備的情況下積極介入技術，參與規則制定，掌握國際話語權，以免國內企業在開拓國際市場時遇到壁壘，因丟失市場而陷入被動。[2019/4/22]

監管滯后性與區塊鏈技術飛速發展的矛盾

圍繞區塊鏈的立法與監管政策的出臺，均需要立法者和監管者耗費大量時間，進行前期調研、征求公眾意見等基礎性工作。但是，正如“幣圈”俗語所說，“人間一天，幣圈一年！”區塊鏈領域的技術、業態發展極其迅速，往往遠超立法者與監管者的預期設想。特別是前述美國互聯網社交巨頭Facebook近年積極進軍區塊鏈領域，對全球整個行業帶來巨大影響，超出國內外立法與監管者的設想。天秤幣有望成為世界上第一個、也是現階段規模最大的跨境、超主權數字貨幣支付網絡。在這種情況下，政府監管支付網絡、控制私人資產跨境自由流動的有效性將被削弱。在Facebook之后，還將出現新的跨國、超主權的數字貨幣或穩定幣，這對現有中國甚至世界各國法定貨幣壟斷的局面將形成沖擊。

天秤幣這種超主權貨幣未來可能對一些主權貨幣會產生挑戰，尤其是一些法定貨幣信用很差、經濟體量很小的國家，這種超主權貨幣運行上線，可能很快就把這種法幣淘汰。上述趨勢將從小國家蔓延到更多的國家，同時這一超主權貨幣系統會像“照妖鏡”一樣，限制主權國家繼續超發貨幣的行為，并把超發貨幣行為更加突現出來，這樣，更多民眾會雙腳投票，選擇內在價值更穩定的超主權貨幣。這種數字貨幣體系像空氣一樣彌散，沒有國界、沒有邊疆，傳統的監管模式與立法有效應對這種貨幣非常困難。

未來，類似天秤幣這樣的貨幣系統可能會滲透到任何的國家。法律制度不完備目前已經成為新常態，尤其是面對日新月異飛速發展的區塊鏈技術，法律、監管政策和監管措施只能遠遠的跟在業態發展的背后，法律與監管很難實現預期的目標。

當前，我國涉及區塊鏈的規范監管均通過監管機構發布行政規范性文件得以實現。總體而言，這些規范性文件一方面為控制區塊鏈領域的風險起到一定效果，另一方面，當前僅僅由規范性文件實施監管，從此前的監管空白跳躍到全面禁止模式，監管政策呈極端化特征，存在較大負面作用。

其次，近年針對區塊鏈風險的規范監管以行政規范性文件為基礎，這些規范性文件往往緊緊尾隨著區塊鏈領域風險的階段性暴發而出臺，而非監管者在事先對該行業作通盤考慮之后，出臺全面的監管政策。包括區塊鏈在內的整個金融科技∕互聯網金融領域需要常態化、持續性的長效監管，而非每次在極端風險暴發后簡單粗暴式的政策回應。

最后，近年涉及區塊鏈風險的規范性文件幾乎無一例外以“一刀切”式禁令模式為特征。雖然虛擬代幣可能引發炒作與投機風險，但是一些功能型∕消耗型代幣的發售，本質上與普通商品∕服務預售近似，其是否必須同等施予“一刀切”式禁令？這是否與政府鼓勵區塊鏈創新的初衷背離？筆者認為很值得再思考。

這些規范性文件在監管中將對金融安全第一的重視，轉化為實質上追求金融安全唯一，這種極度的風險厭惡情結容易負面影響行業發展。如果在監管中過度追求金融安全唯一，勢必扼殺創新的動力。因此，嚴格把握技術創新與風險控制的平衡，是近年來監管機構在金融科技領域持續存在的挑戰，也是不得不直面的重大問題。

聲音 | 中央財大鄧建鵬：真正的區塊鏈技術對社會發展將具有正面價值:據商訊消息，中央財經大學法學院教授鄧建鵬近日談及區塊鏈政策監管時表示，目前政府的政策很明確，要將正常的區塊鏈技術、區塊鏈融資同其它打著此類旗號進行非法集資等違法違規行為區別開來。近年來，雖然區塊鏈行業夾雜著一些金融風險，但是真正的區塊鏈技術極具創新性，對社會發展將具有正面價值。[2018/11/19]

三、國際監管現狀與中國監管的未來之路

國際監管現狀

“一刀切”式的禁令模式長期而言有欠妥之處。針對區塊鏈領域的風險，中國金融監管機構未來應該把握平衡金融創新和風險防范。國際貨幣基金組織的官員在討論虛擬貨幣時提出，為避免過度監管而扼殺創新，任何對虛擬貨幣的政策反應都需要在強力處置風險和濫用之間取得適當均衡。最初的關注點應放在與有關虛擬貨幣最緊迫的問題上，包括金融健全、消費者與投資者保護和偷稅漏稅等，而把間接風險留到后續階段。

ICO一方面是極其便利的區塊鏈創業融資工具，同時，此種融資模式屬于高風險，從監管原則和法理上而言，本應置于有限范圍。ICO的欺詐等風險多為人為原因，并非不可規制的客觀因素，可采用嚴監管方式，謹慎開放，替代“一刀切”的固有辦法。我們認為，ICO融資高效的便利優勢，兼具有全球化特征，長期全面禁止難以實現。監管者在暫時叫停ICO、虛擬貨幣交易所的同時，不妨思考一些長效之策。

如筆者此前研究指出，經由全球的區塊鏈監管政策和實踐可知，整個區塊鏈產業的監管事實上有著很強的國際競爭。從全球范圍來看，越來越多的國家以合規經營而非絕對禁止的姿態應對這個領域的風險管控。一些金融發達國家的區塊鏈監管政策在極為相近的時間節點上，與中國的政策與監管精神相背而行，與其說是巧合，不如說此中或許有著他們自己的深思。比如瑞士監管當局的指引對資產代幣的定義比較寬泛，并且強調資產代幣都會被當作證券進行監管。此外，泰國在2018年5月發布法律監管政策，要求虛擬貨幣交易平臺執行第三方托管客戶資產。結合區塊鏈的諸多應用場景與廣泛的想象空間，我們研判全球趨勢可知，區塊鏈相關領域必將獲得越來越多的生存空間。禁令模式在不久的將來和產業趨勢并不相宜。

中國區塊鏈監管的未來之路

包括區塊鏈在內的金融科技發展至今，正在部分重構金融法律制度的基礎框架。由于區塊鏈具有點對點、無國界、無主權及無特定法律責任承擔主體等特征，目前涌現出上萬家交易所。禁令模式的政策對于諸如封堵境外虛擬貨幣交易所網站，可能收效有限。單純依靠一國以此種禁令模式監管將非常困難。為此，我們首先建議監管機構加強國際協作，強化國際監管。特別是與美國、西歐、日本及韓國等虛擬貨幣市場發達的地區開展合作。

其二，開展區塊鏈監管沙盒園試點，降低區塊鏈的金融風險。監管者可鼓勵一些有條件的地方政府開展監管沙盒園，通過地方相關專業機構備案、審核及沙盒測試。在未來具體監管方針上，我們建議由央行頂層設計，規劃基本監管框架，由證監會牽頭出臺具體規則及監管業務運行，地方金融監管機構負責打擊該領域非法集資等違法犯罪行為。

當前ICO在國內尚屬于監管政策禁止領域。但對于從事境外投資的人或機構而言，對于這種高風險項目，加強投資者自身風險教育尤為重要。大部分ICO項目技術性較強，具有很高專業門檻。這意味著，合理評估上述項目風險的能力往往超出了大量普通投資者的水準。投資者需要提高風險防范意識與專業知識，增加對項目辨別能力。

其三，明確虛擬貨幣法律界定，根據分類具體定性。當前，虛擬貨幣的法律定位模糊，負面影響了監管政策。有央行官員認為，雖然比特幣名義上叫“幣”，實質上只是一種非貨幣虛擬貨幣。該觀點將比特幣定位為非貨幣虛擬貨幣，類似于資產類代幣，但忽略了比特幣在全球范圍內的支付功能和應用場景，特別是在日本作為支付工具已經合法化。在區塊鏈的世界里，只有從國際視野觀之，方能更深刻地理解其內涵與問題所在。對于ICO發行的代幣的法律界定，中國未來可以參考瑞士監管機構FINMA根據代幣經濟功能所做分類。

把比特幣等虛擬貨幣僅限定為虛擬商品，存在弊端。若能根據分類分別定性，則更適合有針對性的監管或司法認定上的處理。例如，對具有支付性質的代幣，為維護人民幣的法定地位，可以禁止或限制此類代幣發售。對于應用類代幣的發行，其本質類似于服務、商品或某種使用權的預售，法律風險比較低，可放開監管。對資產類∕證券性代幣，此類代幣發行可能涉嫌非法發行證券行為，可以考慮將其中一些創業項目與目前正在推行的科創板并試點注冊制結合，同時對符合證券特征的代幣進行類證券化監管。此三種類別的代幣基本囊括市場上出現的絕大部分代幣。不過，一種代幣也可能會符合兩種甚至三種代幣的特征，即存在某種混合類代幣。對于該種代幣可以要求其符合多種法律規定的要求。例如，如果一種代幣既符合支付類代幣的特征又屬資產類代幣，則可以要求其既要符合關于支付的法律規定，同時要符合關于資產的合規要求。對此，國際上相應法律監管經驗可資參考。另外，對于USDT或即將落地天秤幣等這種穩定幣，是否視同為法幣、商圈幣還是外匯，未來的立法與監管均應回應。

其四，未來證券領域考慮增加募集資金小額豁免制度，同時在立法上擴大“證券”的概念內涵，以適應時代變化。在《證券法》中，募集資金的小額豁免一直是學者提倡的證券法修改方向。為規范ICO融資活動，可將ICO發行的部分代幣納入《證券法》監管范圍，同時擴大法律上關于“證券”的范圍和概念。有研究者此前曾謂，中國《證券法》的“證券”概念主要以股票和債券等為原型，其適用范圍并不足以應對金融創新的發展。《證券法》應借鑒美日等國“投資合同”的概念與立法經驗，以之作為判斷證券屬性的標準，以擴張證券適用范圍。新近有論者亦提出，擴張證券的概念，擴大《證券法》的調整范圍，有利于提高法律的科學性，消除監管漏洞，更好地保護投資者的合法權益，促進多層次資本市場的發展及促進我國經濟的轉型升級。證券概念的擴張符合“讓市場在資源配置中起決定性作用”的市場經濟基本要求。證券市場出現欺詐，多由市場來糾錯和消化成本。證券化即意味著投資者責任自負。責任自負的前提是證券市場上有健全的信息披露制度。不過，近萬種已經上市流通的虛擬貨幣，有的本質不具有證券性質，有的則具有典型的證券本質。同時，虛擬貨幣交易所的交易模式與傳統證券交易模式類似，潛在的違法犯罪類型亦與證券市場類似，甚至更為嚴重。正因為如此，泰國于2018年5月生效的《數字資產運營皇家法令》，基本上套用了傳統的證券法以及證券犯罪的內容。因此，中國《證券法》及刑法相關的證券犯罪在未來應適度擴張和調整，適應新型技術潮流。

其五，監管者應調整思維。近年來，受一些極端風險事件的沖擊，針對金融市場，監管機構發布大量規范性文件，其中一些文件和監管措施反映了監管者運動式執法的典型思維。依靠規范性文件治理區塊鏈領域的風險，具有隨意性、臨時性、部門化和零碎化特征，甚至容易體現監管機構負責人的個人傾向和意志，其制定過程及部分內容同現代法治理念相違背，負面影響了市場主體對法治的穩定預期。“放－管－抓”的政策高度波動，大大增加企業經營成本。因此，金融市場特別需要監管者基于對未來技術發展的長遠判定，進行謹慎頂層設計和民意參與立法相結合。

以筆者臆斷，人類社會或正經歷著從“歷史的終結”到“奇點臨近”。不久的未來，人類社會將面臨遠超歷史的變革。如果這種判斷成立，技術突飛猛進的速度正超越以往任何時代，其對人類社會的影響和沖擊將前所未有。區塊鏈則是這個變動不居進程中的一個重要篇章。這需要監管者調整固有思維，以謙卑姿態，學習、探索和包容技術變革，適度容忍風險，提升監管技術與監管方式，以適應金融科技領域的變革。

區塊鏈對立法與監管帶來的挑戰，需要監管者和立法者轉變固有思維。如研究者指出，借助區塊鏈技術和智能合約，法律和合同條款可以轉化為簡單而確定的基于代碼的規則，這些規則將由底層區塊鏈網絡自動執行。技術規則將越來越多承擔和法律規則相同的作用和功能。政府可借助代碼，確保人們遵守法律。通過將部分法律轉換成技術規則，法律條文可由底層技術框架執行，減少監督和持續執行的需要。政府將區塊鏈技術作為監管技術，對監管機構及整個社會都有好處──降低合規和執法成本，法律自動執行，減少法律文本固有的不確定性。如果這些系統獲得主流應用和政府支持，將促成建立一個新的監管框架。在簡單的禁令式監管之外，這一思路為中國提供了極為有益的啟示。區塊鏈上可以部署不受第三方干預的代碼，如果監管者鼓勵區塊鏈項目方將部分法律轉換為代碼，推動區塊鏈領域的軟件自治，就可以協調不特定主體的正當利益訴求。當前，區塊鏈技術距成熟尚有很大距離，監管者可以通過不同形式，形塑新規范，影響代碼規則，最后通過軟件實現區塊鏈的部分內部治理，節約監管資源。

具體到天秤幣而言，該項目雖然已經在推進的路上，但是，其仍然面臨著巨大的挑戰，比如這種全球化的貨幣，如何落地在眾多獨立的國家或地區？貨幣發行涉及金融消費者權益保護、金融系統性風險、政府稅收和國家金融安全等重大問題，任何獨立政府或地區對其轄區內的貨幣都必將施加監管。天秤幣Libra要跨越這么多的挑戰，必將有漫長道路要走。據悉，處理Libra交易的Facebook子公司Calibra已在美國金融犯罪與執法網絡注冊為貨幣服務業務。該公司還向紐約州金融服務局申請了在紐約經營加密貨幣業務所需的許可證。整體上而言，該項目最終將需要來自全球數百個不同監管機構的數百個甚至數千個許可證。因此，對于中國監管者和企業而言，既不必因為巨頭計劃“發幣”，而驚慌失措，匆忙應對；但同時絕不可掉以輕心，而應沉著冷靜，仔細研判行業發展趨勢，并授權一些企業做好充分的準備。雖然“羅馬非一日建成”，但是，“羅馬”一旦建成，其對包括中國在內的整個世界，必將發揮無與倫比的影響力。

其六，監管者在把握鼓勵金融科技創新與風險控制平衡點的前提下，推動區塊鏈技術與監管技術的融合。此外，相關監管手段既包括柔性約束，也包括硬法規制。關于前者，比方監管機構進駐區塊鏈項目所在地調研；發布虛擬貨幣交易的相關調查報告；提出投資者風險警示；列舉高風險交易平臺、區塊鏈融資項目或發起人名單，等等。此外，監管機構還應進一步推動行業協會的自律章程建設及行業自律實踐。當前，區塊鏈的規范監管主要以行政規范性文件為基礎。此類規范性文件自身固有一些欠缺，因此，在硬法規制方面，監管機構應尋求上位法的支持，即經由對區塊鏈產業和風險的全面考慮，在國家層面推動相關立法；直接出臺系統的長效監管規則。

最后，監管原則和立法趨勢應順應歷史潮流。一些金融監管部門與主流媒體對比特幣為代表的虛擬貨幣表達了相當的憂慮和排斥心態，這種狀況深受傳統思維影響。受利益誘使，歷史上國家發行貨幣，往往通過短斤缺兩形式變相超發貨幣，或者直接濫發紙幣等形式，掠奪民眾財富。從中國以及國外幾千年貨幣史來看，一旦國家壟斷貨幣發行權，幾乎無一例外出現紙幣超發和通貨膨脹現象。有趣的是，在西漢初至漢武帝登基之際，中國存在一段罕見的貨幣自由競爭史。在這幾十年間，官方只規定貨幣重量，政府鑄錢、諸侯鑄錢和私人鑄錢模式并行于市場。最初，民間鑄幣質量良莠不齊，絕大部分不足值。經過一段時間后，自由市場混亂消失，優良幣種脫穎而出。吳王劉濞和大夫鄧通發行的貨幣成為競爭的勝出者。兩家鑄的錢幣質量好、有信用，錢幣通行天下，助推漢初經濟的恢復。

私人通過自由競爭發行貨幣，其結果并不必然比國家壟斷貨幣發行權更差。私人貨幣自由競爭，甚至可能引發“良幣驅逐劣幣”。與之類似，當前以比特幣為代表的各種虛擬貨幣正處“萬幣齊發”階段。目前，成千上萬種私人發行的“貨幣”自由競爭，與漢初類似。我們認為，過度憂慮與排斥或是當前形成監管政策困境的重要因素之一。歷史的教訓以鐵一樣的事實告訴我們，站在監管者的角度，也許對法定紙幣抱有感情，但是，如果站在民眾角度，我們必須注意到，法定紙幣恰是國家便利地掠奪私人財富的重要工具。我們應對法定紙幣訴諸更多的理智與反思。

特別值得注意的是，自改革開放以來，中國有著四十余年“試點”機制的成熟經驗與智慧。區塊鏈的發展早已不可逆轉，面對國外企業巨頭發行超主權數字貨幣，中國完全可以結合國外的監管沙盒與中國已有“試點”機制，由中央金融監管機構授權某一地方政府或某一區塊鏈技術公司，在小范圍內試行數字貨幣系統。這一方面風險可控，另一方面可以在接近真實市場場景的環境下，評估其風險與價值。在運行成熟后，快速推向市場，捍衛國家利益，占據中國在區塊鏈以及數字貨幣領域的制高點。

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